Как се отразява парламентарната криза на климатичните политики у нас?

автор Павлин Стоянов

За последните 2 години са приети 3 закона с минимални реформи в енергийния сектор. И нито един, пряко засягащ климата

Павлин Стоянов е част от авторския екип на Климатека. Той е юрист с над 15 годишен опит в България и чужбина. Специалист е в сферата на енергетиката и климата. Практиката му се основава на модерните технологии и дигитализация на правните услуги чрез екипа и иновациите на Visiaw.

Европа и светът са в ускорен преход към декарбонизация и дигитализация. Нормотворчеството навсякъде се задъхва пред нарастващите темпове на развитие на обществата ни и пред все по-тежките последици на климатичните промени и напреженията от глобализацията. Вече две години България няма действащ законодателен орган и правителство, които да вървят в крак с времето, и редица нормативни реформи, които трябва да се осъществят към момента, са забавени. Това повдига въпроси за адекватността на енергийния ни сектор, за способността на обществото ни да допринесе за борбата с климатичните промени и да се адаптира към променящия се свят.

Парламентарната криза и конституцията 

Точно преди две години, през април 2021 г., беше поставено началото на поредицата от вече пет парламентарни избора. Резултатите се повтарят. Въпреки редовното 8-месечно правителство от 2022 г., липсата на изявен политически първенец за българския народ създаде две основни конституционни кризи:

• Невъзможност за стабилна законодателна работа на Народното събрание; и
• Липса на редовно правителство, което да води последователни държавни политики.

България е конституирана като парламентарна република. Това означава, че изпълнителната власт черпи своята легитимация от законодателната власт – Народното събрание. То е властта, която избира, променя и освобождава Министерския съвет. Ако Парламентът не успее да избере състав на изпълнителната власт, Президентът трябва да го разпусне.

Въпреки, че то е в центъра на формата на държавно управление, Народното събрание е сякаш призвано да оживее, само ако има потенциала да състави изпълнителна власт. Вече две години то не успява. И изгледът е да не успее и през следващата, най-малко половин година – поне до местните избори.

Какво трябваше да се случи в тези последни 2 години?

Парламентарната неслука в България се разви в контекста на силно обострени световни и регионални кризи – пандемията, войната в Украйна, тегнещото още от преди това усещане за предстояща финансова криза, високите цени за енергия в Европа. Същевременно, все по-осезаемо се засилват последиците от неспособността на човека да опазва околната среда, природата, и да осъзнава пагубното си влияние върху биосистемите и климата.

За тези последни две години, както и в идната такава, България трябваше да приеме редица спешни законодателни мерки в областта на енергетиката и климата, които са само част от изброените горе първостепенни предизвикателства пред обществото ни.

Една особеност на работата на Народното събрание е, че всеки законопроект, който не стане закон в рамките на мандата, се губи в следващия Парламент. Законотворчеството, обсъждането, гласуването трябва да започнат отново по всяка тема след всеки нови избори.

В навечерието на тези турбулентни години, новият тогава председател на Европейската комисия – Урсула фон дер Лайен, заяви смело пътя на Европа към декарбонизация и обяви Зелената сделка. Тогава, в края на 2019 г. и началото на 2020 г., държавите членки на Европейския съюз (ЕС) завършваха и подаваха своите Интегрирани национални планове за енергетика и климат до 2030 г. Тези планове, включително българският, предвидиха редица висши политически и законодателни мерки, които да осигурят пътя на Европа към енергийна независимост и постепенна декарбонизация. България, например, трябваше да:

• направи нова оценка на потенциала си за производство и използване на възобновяема енергия.
• насърчи електромобилността.
• подобри националните рамки и схеми за постигане на енергийна ефективност.
• синхронизира стратегическите документи в сектор селско стопанство.
• осигури регулаторно среда за децентрализирани енергийни системи.
• и много други.

Плановете за енергетика и климат в ЕС бяха завършвани със занижени амбиции за декарбонизация – за поне 85% намаление на парниковите газове до 2050 г. В края на 2019 г. Урсула фон дер Лайен категорично обяви тези параметри за закъснели и недостатъчни. Целта за 2050 г. вече е въглеродно неутрална икономика в ЕС. Държавите членки трябваше веднага да започнат да преосмислят и премоделират Националните си планове в областта на енергетиката и климата. А вече заложените мерки и реформи всъщност трябваше да се изграждат в контекста на новите хоризонти на Зелената сделка.

Нито Националният план за енергетика и климат, нито Зелената сделка още бяха напълно осмислени от всички въвлечени институции и заинтересовани субекти в страната ни, когато пандемията и войната в Украйна ускориха енергийните и климатични реформи с още няколко степени. В порядъка на невиждана спешност, се прие Регламент 2021/241 за създаване на Механизъм за възстановяване и устойчивост. Още докато този акт беше във фаза “проект”, държавите представиха своите първи Планове за възстановяване и устойчивост (ПВУ). Тези планове, за разлика от Националните планове в областта на енергетиката и климата, представляват един много по-конкретен списък от проекти и политически и законодателни мерки, чието реализиране е обвързано с конкретно финансиране. За да получи средствата, България трябва да изпълнява стриктно своя ПВУ, като отчита напредъка на всеки шест месеца. Крайната цел на ПВУ е постигане на декарбонизация и дигитализация на икономиките.

Зелената сделка се характеризира също с два важни акта в областта на енергетиката и климата – Директивата за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници (ВЕИ Директивата) и Европейският климатичен закон. Разгледани по-долу в повече детайл, те възлагат на държавите членки основополагащи задължения в прехода към чиста енергия и нисковъглеродна икономика. ВЕИ Директивата трябваше да бъде транспонирана изцяло до 30.06.2021 г., по което време беше приет и влезе в сила и Европейския климатичен закон. И двата акта все още чакат своето пълно изпълнение от нашата държава.

Така само в рамките на няколко години от 2019 г. насам парадигмата на енергийните и климатични политики на Стария континент се актуализираше и задълбочаваше почти ежедневно. И когато България трябваше да работи непрестанно, за да наваксва и без това постоянното си изоставане, тя се озова в политически блокаж.

Как се отразява това на перспективите пред енергийния сектор, климатичните цели и икономиката на България, ще маркираме чрез поглед към основните законодателни мерки, които тревожно изостават. 

ВЕИ Директивата

ВЕИ Директивата (Директива 2018/2001) беше приета в ЕС през 2018 г. Държавите членки имаха срок до юни 2021 г. да я въведат в своето законодателство изцяло. Вече тече наказателна процедура за България за неизпълнение на задължението си да имплементира Директивата, а на хоризонта всъщност се задава актуализация и задълбочаване на реформите във ВЕИ и енергийния сектор.

Кои са основните моменти от енергийната реформа, които България не успя да осмисли и уреди в националното си законодателство към момента? 

Това са декарбонизацията, децентрализацията и либерализацията на енергийния сектор. ВЕИ Директивата изискваше уреждането на два основни субекта на енергийния пазар:

• Произвеждащите потребители на енергия от възобновяеми източници, и
• Енергийните общности (за възобновяема енергия).

Фигура 1: Слънчеви панели на покрив на кооперация. Източник: Pixabay.

Защо произвеждащите потребители и енергийните общности са толкова важни за новия енергиен пазар? Защото децентрализираните енергийни отношения трябва да осигурят, първо, приемането на повече ВЕИ мощности и защото това ще доведе до намаляване на финансовото бреме за енергийните потребители.

Това са само първите стъпки за децентрализирани отношения в електроенергийния сектор. Те не са новост за Европа. Например Датската електроенергийна система е основана на енергийни кооперативи още преди 100 години. В Австрийския Тирол далечни региони са електрифицирани чрез кооперативи, които оперират свои собствени разпределителни мрежи. Не е достатъчно банкетното преповтаряне на принципите от ВЕИ Директивата в нашия Закон за енергията за възобновяеми източници. Трябва да се регламентират конкретни пазарни отношение и технически правила. Повече може да се прочете в статията за кооперативите и децентрализираната енергия.

България все още не е приела такива конкретни и осмислени норми за даване на възможност за тези начални стъпки за децентрализирана енергия. А на практика предстои въвеждане на още по-широки форми на децентрализирана електроенергетика, което ще остави България още по-неадекватна за бъдещето.

Това, наред със забавянето за пълно въвеждане на останалите елементи от ВЕИ Директивата, забавя значително енергийната реформа и въвеждането на повече нови технологии в енергийния микс на България. Важно е да се спомене и, че не се правят някакви постъпки за регулации, които да насърчат инвестиции в мрежите, които по “умен начин” да приемат новия електроенергиен модел. Забавянето на национално ниво пречи и на общините в България да предприемат конкретни действия и да осъществяват проекти в областите на ВЕИ и децентрализираната енергия.

Наред с горното, трябва да бъдат изпълнени и задълженията по Регламент 2022/2577 за определяне на рамка за ускоряване на внедряването на енергия от възобновяеми източници. Редица регулаторни мерки трябва да улеснят административните процедури и ускорят сроковете за изграждане и въвеждане в експлоатация на различни ВЕИ инсталации, включително соларни, геотермални, вятърни на сушата и в морето.

Климатичният закон

Климатичният закон на Европа, или Регламент (ЕС) 2021/1119 за създаване на рамката за постигане на неутралност по отношение на климата, постави обвързваща цел пред Съюза и държавите членки – постигне на намаление до нулеви нетни емисии на парникови газове и поглъщанията в целия Съюз най-късно до 2050 г. След това ЕС ще се стреми към постигането на отрицателни емисии.

Регламентът има директен ефект за гражданите и институциите в държавите членки. Той не трябва да се имплементира, за да действа. Все пак поставената обвързваща цел е толкова обща, че е необходимо институциите на ЕС и на държавите членки да предприемат подходящи мерки за постигане на целите (виж повече: България има нужда от подобрена регулаторна и институционална рамка в областта на изменението на климата.)

България не е предприела може би нито една законодателна мярка в тази насока. 

Първо, Законът за ограничаване изменението на климата (ЗОИК) не е изменян съществено от преди приемането на Европейския климатичен закон и обявяването на Зелената сделка. Институциите не са представили дори концепция как климатичните политики да се рамкират и въведат във всички икономически сектори. Това на практика означава, че нито земеделието, нито производството, нито транспорта, нито енергетиката имат климатичните цели и критериите за устойчивост като нормативно-обвързваща отправна точка (виж повече: България всъщност няма ефективна национална политика за реагиране на климатичните промени).

Кои са спешните промени, нужни в Закона за ограничаване на изменението на климата са анализирани тук. Реформите в макроикономически аспект във всички икономически отрасли не могат да имат незабавен ефект. Те трябва да бъдат направени навреме, за да имат въздействие след години.

Неслучващите се закони

Фигура 2: Неслучващите се закони от април 2021 г. до април 2023 г. Инфографика: Асен Ненов.

Какво се случи от 45-тото Народно събрание (т.е. от април 2021 г.) досега*:

• Бяха вкарани общо 590 законопроекта, 430 от които в последните два Парламента – при редовното правителство от 2022 г. и последния.
• От тях, бяха приети 151 закона – 137 в последните два Парламента.
• 15 от тези законопроекти бяха в областта на енергетиката, 3 от които бяха приети закони в последните два мандата.
• Нито един законопроект не беше предложен пряко в областта на климата.

*Важно е да отбележим, че в настоящата статия не са включени данни от текущото Народно събрание. 

В горната законодателна дейност трябва да отчетем и неспособността (или невъзможността) да се приема Закон за държавния бюджет. Държавата изглежда спряла преди две години.

Факт е, че през тези години законодателната инициатива в Народното събрание се движи не от устойчива правителствена политика, а най-вече от заложеното в Плана за възстановяване и устойчивост. Този План дава пътна карта за успех и дневен ред за действие и законотворчество, защото голяма част от мерките са конкретни нормативни реформи. Същевременно, обаче, той крие и голяма опасност от провал поради краткия живот на всеки нов Парламент.

Колко можем да изгубим по Плана за възстановяване и устойчивост?

Посочихме, че ПВУ се отчита на всеки 6 месеца. При постигане на определени критерии и цели по списъка с мерки, се отпуска следващата вноска по плана. Така до 2026 г. България може да получи над 6,26 милиарда евро безвъзмездна помощ по конкретни проекти. България получи първата вноска, отчетена в края на миналата година.

Оттогава до сега обаче редица нормативни реформи, които трябва да се осъществят към момента, са забавени:

• Приемане на закон за Национален фонд за декарбонизация – срок до март 2023 г.
• Регламентиране на „енергийна бедност“ в Закона за енергетиката – срок до декември 2022 г.
• Измененията в Закона за енергетиката трябва да допринесат за либерализация на електроенергийния пазар на едро, като НЕК загуби качеството си на обществен доставчик – срок до септември 2022 г.
• Въвеждане на забрана на дългосрочните договори на електроенергийния пазар, като например споразумения за изкупуване на електроенергия или други подобни споразумения със същия или равностоен предмет или ефект, с изключение на тези за електроенергия от ВЕИ  или сключени на енергийната борса – срок до септември 2022 г.
• Подобряване на регулаторната рамка за стимулиране на ВЕИ – това включа най-малкото имплементиране на ВЕИ Директивата – срок до декември 2022 г.
• Регулаторна рамка и определяне на предпочитани зони за ВЕИ – т.нар. “renewable go-to-areas” – срок до края на 2022 г.
• Приемане на законодателна рамка “в подкрепа на бързото разгръщане на разположени в морето вятърни електрогенериращи инсталации” – срок до края на 2023 г.
• Влизане в сила на регулаторната рамка за водородните технологии – срок до март 2023 г.
• Създаване на регулаторна рамка за осъществяване на проекти за геотермална енергия – срок до декември 2022 г.
• Премахване на пречките и въвеждане на специфична регулаторна и подкрепяща рамка за изграждането, свързването и експлоатацията на съоръжения за съхранение на електроенергия – срок до декември 2022 г.
• Създаване на регулаторна рамка за декарбонизация на енергийния сектор – срок до март 2023 г.
• Влизане в сила законодателство, установяващо правила за производството на електроенергия от въглища – срок до март 2023 г.

Всички горепосочени регулаторни реформи са условия за реализиране на конкретни инвестиционни проекти – пилотни или широкомащабни. Тези проекти трябва да положат основата за енергийната реформа и за устойчива нисковъглеродна икономика.

Ще си позволя да перифразирам много важна мисъл, която сподели колега от енергийния сектор в една скорошно събеседване – енергетиката е сектор, който дълго време може да продължи да работи без реформи, но който ще блокира изведнъж, ако реформите не се направят навреме и с поглед към бъдещето.

В случая България рискува не само големи средства по ПВУ. Загубата е в реформите и проектите, които финансирането трябва да донесе. Страната ни рискува да изостане далеч зад партньорите си от Европейския съюз. А в контекста на Руската агресия, ЕС осъзна, че е много закъснял в постигане на енергийна независимост. Допълнителното забавяне на държавата ни да предприеме мерки с поглед в близкото бъдеще обрича това бъдеще на допълнителни кризи. Дори не сме навлезли в болната тема за въглищните региони и техния справедлив преход. В случая сякаш не осъзнаваме, че имахме възможността да започнем енергийната реформа едновременно с останалите европейски общества. Рискуваме обаче да изостанем не поради външни фактори, а поради собствената ни политическа порочност и недалновидност.

Източник заглавна снимка: Adobe Stock Images (свободен лиценз)

В публикацията са използвани материали от:

1. Кооперативи в Дания
2. Закон за енергията от възобновяеми източници
3. Закон за енергетиката
4. Закон за ограничаване изменението на климата
5. Директива (ЕС) 2018/2001 за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници
6. Регламент (ЕС) 2021/1119 за създаване на рамката за постигане на неутралност по отношение на климата
7. Регламент (ЕС) 2021/241 за създаване на Механизъм за възстановяване и устойчивост
8. Регламент (ЕС) 2022/2577 за определяне на рамка за ускоряване на внедряването на енергия от възобновяеми източници